Überblick Beschwerderecht Juni 2004

Michael Endes unendliche Geschichte ist – wenn auch nicht mit den gleichermassen sympathisch wirkenden Protagonisten – durchaus auf die politischen Auseinandersetzungen um das Verbandsbeschwerderecht übertragbar. Seit 1990 wurden insgesamt 14 parlamentarische Vorstösse zur Abschaffung oder Einschränkung des Verbandsbeschwerderechtes eingereicht. Eine Übersicht.

Ein entsprechendes Ansinnen von Jakob Freund hat der Nationalrat mit 96 zu 80 Stimmen auf Antrag der Rechtskommission in der Dezembersession 2003 jedoch abgelehnt. Der Ausserrhoder alt Nationalrat hatte den Fall von Michael Schumacher in Wolfhalden AR zum Anlass genommen, um den Verbänden missbräuchliches Verhalten vorzuwerfen. Dies trotz eindeutigem Sachverhalt: Das Bauvorhaben des berühmten Autorennfahrers im Umfang von 2200 Quadratmetern war ausserhalb der Bauzone in einem kantonalen Landschaftsschutzgebiet geplant, das laut Gesetz explizit vor Neubauten bewahrt werden muss. Die SL hatte dagegen berechtigterweise Einsprache erhoben. Das Baugesuch wurde auch nach einem negativen Bericht des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) zurückgezogen.
Die zur Zeit heftig diskutierte parlamentarische Initiative Hofmann verlangt eine «Präzisierung» und «Verwesentlichung» von Verbandsbeschwerderecht und Umweltverträglichkeitsprüfung. Aus der Begründung wird aber ersichtlich, dass der Initiatint auch grundsätzliche Fragen des materiellen Umweltrechtes anschneidet. So sollen beispielsweise "zonenkonforme Bauten in einer rechtskräftigen Bauzone nur in gewichtigen Ausnahmefällen UVP-pflichtig sein". Dies würde bedeuten, dass Nutzungspläne, die heute mit einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde nicht angefochten werden können, das Baubewilligungsverfahren und damit die Prüfung der umweltrechtlichen Vorschriften zu einer blossen baupolizeilichen Formalität reduzieren. Trotz dieser offensichtlichen argumentativen Mängel wurde die Initiative im Juni 2003 vom Ständerat gutgeheissen und zur zweiten Beratung in die Rechtskommission überwiesen. Der neueste Vorstoss von Nationalrat Schibli verlangt wiederum unverblümt die Abschaffung des Verbandsbeschwerderechtes.
Wer das Verbandsbeschwerderecht einschränken oder gar aufheben will, nimmt aber bewusst die Schwächung des Vollzugs der Umweltgesetze in Kauf. In dem neuen Fachbuch zum Umweltrecht (Heribert Rausch, Arnold Marti, Alain Griffel, 2004. "Umweltrecht", Schulthess Verlag Zürich) wird das Verbandsbeschwerderecht als eines (neben der UVP) der zentralen Instrumente des Vollzugs des Umweltrechtes dargestellt. Die Erfahrungen mit dem Verbandsbeschwerderecht sind in den 37 Jahren seines Bestehens durchwegs positiv. Die Verbände haben ihre Beschwerdetätigkeit im Laufe der Jahre professionalisiert. Für die rechtlichen Fragen sind heute nicht nur die fähigsten Anwälte und Fachexperten für die Verbände tätig, sondern die Verbandsverantwortlichen wissen auch grundsätzlich in politisch brisanten Fällen besonnen und glaubwürdig zu agieren. Zudem ist die Qualität der Baugesuche und der Entscheide aufgrund der latenten Wirkung des Verbandsbeschwerderechtes grundsätzlich angestiegen. International gesehen profitiert die Schweiz von einem hervorragenden Ruf nicht nur in Bezug auf ihre Umweltgesetze, sondern auch hinsichtlich der glaubwürdigen Umsetzung dieser Gesetze, wofür neben den Behörden, die in den meisten Fällen ihre Sache gut machen, eben auch die Umweltverbände entscheidendes beitragen. Alleine der Blick auf die Statistik belegt, dass zahlreiche Behördenentscheide einer gerichtlichen Überprüfung dennoch nicht standhalten. Die Schweiz sähe ohne die Verbandsbeschwerde sicherlich an vielen Orten anders aus. Man würde heute über die zahlreichen Bauprojekte, welche von den Umweltverbänden mit Erfolg angefochten wurden, den Kopf schütteln: Offene Autobahn durch die Rhäzünser Rheinauen, Kraftwerk auf Gletschboden, Verbauung der reizvollen Merlischachener Halbinsel, Bergrestaurant als Riesenkristall auf dem Jungfraujoch, Parkgarage mit Bootshafen und Piazza im See vor der "Postkartenlandschaft" von Morcote, 30 Meter hohe, exponierte Mobilfunkantenne in der Moorlandschaft Gantrisch usw. Neben diesen spektakulären Erfolgen sind auch zahlreiche kleinere, aber unnötige Eingriffe in die Umwelt, Natur und Landschaft vermieden worden: Umbau von freistehenden Ställen in Ferienhäuser, inselartige Einzonungen für private Bauzwecke, kilometerlange Waldstrassen in naturnahen Wäldern, Zerstörung von Trockenmauern und alten Wegen, überdimensionierte Skipisten, Sesselbahnen in unberührten Gebieten und vieles mehr belegen die unabdingbare Arbeit der Umweltverbände. Weshalb also die Kritik? Betrachtet man die zahlreichen Vorstösse, so lauten die Kritiken wie folgt: Die Umweltverbände missbrauchen das Verbandsbeschwerderecht und blockieren Bauvorhaben in Milliardenhöhe; die Umweltverbände würden erpresserisch vorgehen und Pauschalzahlungen für einen Verzicht auf einen Rekurs erhalten; die Aufsichtspflicht der Kantone würde genügen, es brauche dafür keine Verbände. Nun ist es durchaus richtig, dass sich das Parlament wie bei jeder anderen Gesetzesnorm von Zeit zu Zeit die Frage stellt, ob das Instrument (a) weiterhin nötig ist, (b) effizient und effektiv ist und (c) ob es präzisiert werden soll. Zur Frage (a): Wenn das Gegenteil zutreffen würde, nämlich, dass das Instrument nicht nötig sei, so wäre dies letztlich aus der Erfolgstatistik ablesbar. Die neueste Statistik 2003 der 8 effektiv im Beschwerderecht tätigen Umweltverbände zeigt folgendes Bild:

Verbandsstatistik 2003 Erledigung auf Ebene der Einsprachen 107 von 172 Fällen oder 63% (davon Erledigung ohne Entscheid: 58%) Beschwerden an Gerichte 18 Fälle oder 10% Erfolgsquote (Teilerfolg und Gesamterfolg) vor Gericht 62%

Die detaillierte Bilanz der SL sieht wie folgt aus: Von 18 im Jahr 2003 abgeschlossenen Fällen endeten 13 mit einem vollumfänglich positiven Ergebnis, drei mit einem teilweise positiven Resultat und nur zwei Fälle waren aus Sicht des Landschaftsschutzes negativ. Die Erfolgsquote lag bei 89 Prozent, also über dem langjährigen Mittel von 78 Prozent. Dies belegt die Zurückhaltung der SL und ihre ausgeprägte fachliche Erfahrung im Umgang mit dem Verbandsbeschwerderecht.
In drei Fällen kam es bereits im erstinstanzlichen Verfahren zu einem Rückzug, nachdem auch die Fachstellen die Projekte als nicht bewilligungsfähig bewertet hatten. Beim Strassenbauvorhaben in Hinterbergen (Vitznau LU/Gersau SZ), dem Projekt zum Notausstieg Hubil bei der Kantonsstrasse T9 im Salgescher Rebberg VS und beim Windkraftvorhaben im Biosphärenreservat Entlebuch LU konnte die SL die jeweiligen Einsprachen nach Projektverbesserungen zurückziehen. Im Fall des Wiederaufbaus einer Alphütte in Liddes VS lehnte der Walliser Regierungsrat die Beschwerde der SL zwar ab, nach der Einigung mit der Gemeinde wurde aber ein neues Projekt ausgearbeitet, das die SL auch finanziell unterstützt.
Einen wegweisenden Entscheid fällte das Bundesgericht am 23. September 2003: Die Orange Communications SA plante an exponierter Kretenlage in der Moorlandschaft Gurnigel/Gantrisch BE eine 30 Meter hohe Mobilfunkantenne, die mit Antennen und vier Hohlspiegeln ausgerüstet worden wäre. Diese Lage hätte – wie dies auch das Bernische Verwaltungsgericht in Gutheissung der Beschwerde der SL und des Buwal klar bestätigt hatte – eine wesentliche Beeinträchtigung der natürlichen Landschaftsform und des Eigenwertes der Gesamtlandschaft mit sich gebracht. Das von der Orange SA angerufene Bundesgericht hielt in seinem Entscheid vom 23. September 2003 fest, dass gemäss Bundesverfassung für die Moorbiotope und Moorlandschaften ein absolutes Veränderungsverbot besteht, das grundsätzlich keinen Raum für eine Interessenabwägung lässt. Somit schützten die Richter das Verwaltungsgericht, die SL und das Buwal in ihrer Argumentation, dass diese exponierte Antenne dem Schutzziel nicht gerecht werde. Sie verwiesen ausserdem auf die Präjudizwirkung. Wertvolle Landschaftsräume und Wälder konnten zudem in Carasso TI vor einer 5,7 Kilometer langen Waldstrasse, in L'Isle VD vor einer neuen Kiesgrube und in Dorénaz VS vor einer neuen Linienführung der Verbindungsstrasse nach Alesse gerettet werden.
Auch folgender Fall ist erwähnenswert: 1990 erhob die SL Einsprache gegen das Baugesuch für einen Umbau einer Stallscheune in ein Ferienhaus ausserhalb der Bauzone in Fieschertal VS. Das damalige Verfahren endete 1993 mit der Gutheissung der SL-Beschwerde vor dem Staatsrat. Nachdem die Angelegenheit an die Kantonale Baukommission (KBK) zurückgewiesen wurde, brauchte diese acht Jahre (!), um entgegen der Haltung der Kantonalen Heimatschutzkommission (KHK) die Baubewilligung erneut zu erteilen. Die SL erhob daraufhin wieder Einsprache und am 31. Juli 2002 Beschwerde, die vom Staatsrat im August 2003 vollumfänglich gutgeheissen wurde. Hauptgrund war die Lage des Gebäudes in der Lawinengefahrenzone. Im Jahr 2003 intervenierte die SL in 23 neuen Fällen, von denen noch 19 hängig sind (insgesamt waren Ende 2003 40 Rechtsfälle pendent). Diese betrafen unter anderem Mobilfunkantennen, Alpstrassen, Golfplätze, Pistenplanien, Schiessplätze, einen regionalen Flugplatz sowie Grosswindkraftanlagen; allesamt Vorhaben, die im Konflikt mit gewichtigen Landschaftsschutzinteressen stehen. Seit 1988 publiziert die SL die detaillierte Fallstatistik in ihrem Tätigkeitsbericht. Seit 1994 besteht ein vom Stiftungsrat genehmigtes Reglement zur Beschwerdetätigkeit. Der Beschwerdeentscheid wird zwischen der Präsidentin und der Geschäftsstelle gefällt. Alle Rechtsfälle werden regelmässig dem Stiftungsrat vorgelegt, der auch Rückzugsanträge stellen kann. Nur 4% der gesamten Arbeitsleistung der SL war 2003 dem Rechtswesen gewidmet. Fazit: Das Beschwerderecht wird zurückhaltend und überaus erfolgreich angewendet. Das Verbandsbeschwerderecht wäre letztlich erst dann überflüssig, wenn die Behörden nachweis-lich immer die Umweltgesetze (und dies sowohl im USG- wie auch im NHG-Bereich) an-wenden würden. Zur Zeit kann aber davon leider keine Rede sein. Dennoch ist der Prozentsatz der Einsprachen/Beschwerden der Umweltverbände gemessen an den Eingaben Privater verschwindend klein (geschätzte 1-2%).
Zur Frage (b): Zur Effizienz und Effektivität des Verbandsbeschwerderechtes wurde in der Genfer CETEL-Studie (Flückiger Alexandre, Morand Charles-Albert, Tanquerel Thierry 2000, Evaluation du droit de recours des organisations de protection de l'environnement, Buwal), die das Parlament anforderte, festgehalten, dass kein anderes Vollzugsinstrument bessere Resultate erzielt und kostengünstiger wäre als das Verbandsbeschwerderecht.
Zur Frage (c): Kann und soll das Verbandsbeschwerderecht präzisiert d.h. weiterentwickelt werden? Dank Bundesgerichtsentscheiden zu Umweltbeschwerden wurden in der Vergangenheit Klärungen unbestimmter Rechtsnormen vorgenommen und der Ermessensspielraum abgesteckt. Hierzu ein paar Beispiele: Fall Höhronen 1986: Anerkennung der Beschwerdebefugnis der Umweltver-bände bei Fällen betreffend Art. 24 RPG, Fall Salgesch VS 1988: Änderung der Praxis bei Rebbergmeliorationen, Fall Gschwändwald/Oberiberg SZ 1990: Pflicht für ein ordentliches Baubewilligungsverfahren bei Waldstrassenprojekten, Fall Grimisuat VS 1998: Pflicht zu Ausscheidung von Schutzzonen im Rahmen der Ortsplanung (Golf), Fall Belp BE 2000: Parkplatzbewirtschaftung bei publikumsintensiven Anlagen. Dank der gerichtlichen Überprüfung von Behördenentscheiden kann also in einer Gesellschaft vermieden werden, dass zu gewissen Zeiten das in der Verfassung bestehende Gleichgewicht zwischen Sozialem, Kulturellem, Wirtschaftlichem und Ökologischem einseitig sich auf die eine oder andere Seite verschiebt. Dieses Prinzip von Checks and Balances gewährleistet die Achtung von qualitativen und ideellen, sprich kulturellen Werten und verhindert letztlich eine Labilisierung des Rechtstaates.

Verbesserungen sind nötig, aber nicht Einschränkungen! Es bestehen aber durchaus Bereiche, wo eine deutliche Kohärenzerhöhung der raumwirksamen Politiken dringend notwendig wäre, was auch den Vollzug erleichtern würde. Dies betrifft die Qualität der Richt- und Nutzungsplanungen, die Schnittstelle Raumplanungs- und Umweltschutzgesetz und die Siedlungs- und Energiepolitik generell. Auch betreffend Verfahren sind zwar auf Bundesebene mit dem Koordinationsgesetz von 2000 Fortschritte erzielt worden, doch in den Kantonen steckt einiges im Argen. Ordnungsfristen für die Behandlung der Einsprachen (Beispiel sind die im Wallis jahrelang verschleppten Verfahren), Verkürzung des Instanzenweges (der Kanton Bern kennt z.B. bei Meliorationsverfahren zwei gerichtliche Instanzen) und personell besser dotierte Amtsstellen wären hier Vorschläge, die im Rahmen der interkantonalen Zusammenarbeit zu behandeln wären. Im Rahmen der Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz (BPUK) sollten auch Standardisierungen im Zusammenhang mit dem Pflichtenheft von Umweltverträglichkeitsberichten bei gleichartigen Vorhaben (z.B. Einkaufszentren) sowie auch im Umgang mit publikumsintensiven Anlagen (Fahrtenmodell, Parkplatzreglemente, richtplanerische Vorgaben) angestrebt werden. So ist es nämlich in Zusammenhang mit den multifunktionellen Stadionprojekten stossend, dass in Genf der ÖV-Anschluss dürftig ist, in St. Gallen ein Stadion "auf die grüne Wiese" gesetzt werden soll und in Zürich der Hardturm zwar an raumplanerisch sinnvollem Standort gestellt, aber dennoch erheblichen Autoverkehr erzeugen wird. Für die publikumsintensiven Anlagen ist daher dringend der Bund gefragt, der im Rahmen eines Sachplanes (die Bundeskompetenz hierzu ergäbe sich aus dem Umweltschutzgesetz und aus dem nationalen Sportanlagenkonzept NASAK) die Kantone zu einem koordinierteren Vorgehen auffordern müsste. Generell wäre auch eine Anhörungspflicht des Bundes bei der Planung von publikumsintensiven Anlagen, die erhebliche Änderungen der Richt- und Nutzungsplanung mit sich bringen, zu prüfen. Schliesslich könnten auch neue Instrumente wie die strategische Umweltprüfung (SUP), die auf der EU-Richtlinie 2001/42/EG beruht, die heute teilweise krass fehlende Kohärenz zwischen der kantonalen/kommunalen Raumplanung und den umweltschutzgesetzlichen Zielen sowie der Nachhaltigkeitsstrategie (Stabilisierung des Bodenverbrauches) lindern. Schliesslich dürfen auch Themen wie Road Pricing und ökologische Steuerreform nicht länger als unrealistisch abgeurteilt werden. In bezug auf das Verbandsbeschwerderecht sind Kriterien für die Qualitätssicherung, die Transparenz, die Frage der Aufwandentschädigung bei Verhandlungen und das Management durchaus zweckmässig. Diese könnten gemäss einem Vorschlag der SL auf Verordnungsstufe (Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen VBO) präzisiert werden. Damit könnte man sich ein jahrelanges gesetzgeberisches Seilziehen in beiden Kammern ersparen.

Grundsätzlich gilt aber folgendes festzuhalten. Das Verbandsbeschwerderecht ist ein Instrument des Konfliktes. Es wirkt dort, wo mitunter handfeste wirtschaftliche Interessen auf nutzungsbegrenzende Schutzinteressen stossen. In diesem Wespennest sind Stiche nicht zu vermeiden. Als innovativer und guter Unternehmergrundsatz gilt heute, alles wirtschaftlich und technisch Machbare nicht nur zu machen, sondern dies auch in beschleunigter Weise. Dass dabei der Umweltschutz und die Umweltverbände als störend empfunden werden, ist klar, aber im höchsten Masse bedenklich. Die Schweiz befindet sich im Sog eines neuerlichen gewaltigen Baubooms. Alleine die derzeit bekannten Neubauprojekte von Einkaufszentren umfassen 320'000 Quadratmeter. Der damit erzeugte Autoverkehr ist ein Vielfaches des Gotthardverkehrs. Mit dieser europaweit beispiellosen Bautätigkeit auf begrenzter Fläche drohen nicht nur die Lebens- und Siedlungsqualität aus dem Ruder zu laufen, sondern auch die Wirtschaft blockiert sich zunehmend selber. Hier gilt es, was der französische Philosoph Henri Bergson schon anfangs Jahrhundert gefordert hat, nicht vordergründige Probleme lösen zu wollen, sondern die wahren Probleme erst zu finden.

Im übrigen sei hier zum Schluss gesagt, dass die SL (wie übrigens auch die anderen nationalen Umweltverbände) sogenannte Kompensationszahlungen sowie Konventionalstrafenregelungen, die den Verbänden zu Gute kommen könnten, seit jeher rundweg ablehnt.

Raimund Rodewald, Dr. phil., Geschäftsleiter SL